Partition du Québec: la réalité des choses
La partition éventuelle du territoire québécois en cas de souveraineté est apparue dans le paysage politique à l'occasion de la tenue du référendum de 1995. Stratégie mise de l'avant pour faire peur, elle fut popularisée dans la communauté anglophone à la suite du célèbre sophisme de P.E. Trudeau: "Si le Canada est divisible, le Québec l'est aussi". Son fils, Justin, en fils-à-papa qui a bien appris sa leçon, l'a récemment répété sur les ondes de la télévision de Radio-Canada. Raisonnement erroné, uniquement destiné à effrayer, qui porte les germes d'une vision ethnique du Québec, il ne s'appuie sur aucune base juridique en droit international.
Pour dissiper tout doute à ce sujet, le Gouvernement du Québec a publié en 1997 un document que nous reproduisons ci-dessous. Il est éloquent et mérite d'être connu de tous les Québécois et Québécoises.
Pour dissiper tout doute à ce sujet, le Gouvernement du Québec a publié en 1997 un document que nous reproduisons ci-dessous. Il est éloquent et mérite d'être connu de tous les Québécois et Québécoises.
L'intégrité du territoire québécois n'a jamais soulevé de débat particulier, ni chez nous, ni ailleurs au Canada. Jusqu'à tout récemment, il était admis que si un jour les Québécoises et les Québécois décidaient, au terme d'un processus démocratique, d'accéder à la souveraineté, son territoire actuel lui serait acquis et il serait reconnu tel quel.
Cette conviction était d'autant plus ancrée qu'elle reposait sur la réalité vécue par plusieurs dizaines de pays qui ont vu le jour depuis la création des Nations Unies en 1945. Puis, soudainement, une étrange réflexion s'est engagée au sujet du morcellement ou de la division du territoire d'un Québec souverain. Les frontières du Québec ne seraient plus délimitées sur une base géographique, mais en ayant recours à des considérations de nature ethnique ou linguistique. C'est la thèse de ceux qu'on appelle les «partitionnistes». Ce qui apparaissait au départ comme une idée saugrenue, une sorte d'utopie de désespérés, s'est répandu comme une rumeur et a grossi sous les effets de la
désinformation et de la surenchère.
La prétention des partitionnistes ne repose pourtant sur aucune assise légale, sur aucun précédent historique. L'idée que des parties du territoire québécois puissent relever de l'administration fédérale ou de celle d'une province après l'accession du Québec à la souveraineté est contredite tant par le droit international que par la réalité observée au cours de l'histoire contemporaine.
Alors, il nous faut revenir à plus de sérénité. Des citoyens de bonne foi peuvent se laisser entraîner dans une sorte de dérive irréfléchie qui sera inévitablement sans lendemain. Il y a des excès auxquels des hommes et des femmes responsables ne peuvent pas se livrer, qu'ils ne doivent pas non plus encourager.
Le débat sur l'avenir du Québec doit faire appel à la raison, à la vérité, aux faits.
On peut défendre ou combattre l'option de la souveraineté avec ferveur et passion certes, mais en préservant, par-dessus tout, les valeurs démocratiques qui nous sont chères. Quelle que soit l'issue du prochain référendum, les Québécoises et les Québécois continueront d'entretenir entre eux et avec leurs voisins canadiens des rapports civilisés, voire cordiaux. Devant cette thèse, il importe que le gouvernement du Québec rétablisse les faits, explique par la présentation de données objectives, reconnues internationalement, l'impossibilité de morceler le territoire québécois.
Comme on le verra, l'affirmation voulant que si le territoire du Canada est divisible, le territoire du Québec l'est aussi, est un énoncé sans fondement juridique. Le Québec est un État, qui comprend un peuple distinct, des institutions politiques et un territoire précis; il existait bien avant que naisse la fédération canadienne dont il est membre. Il représente un des deux peuples qui ont créé cette fédération, dont les fondements, hélas, il y a lieu de le rappeler, ont déjà été modifiés sans son accord et en dépit de son opposition formelle.
Le contenu de ce document ne présume aucunement de la décision que prendra au moment opportun le peuple québécois sur son propre avenir. Il vise tout simplement à rappeler les règles qui ont été appliquées de façon constante à l'époque contemporaine lorsque des peuples, comme le nôtre, ont décidé d'accéder à la souveraineté. Je souhaite que le rappel de ces données contribue à maintenir la qualité profondément démocratique du débat sur l'avenir politique du Québec.
Jacques Brassard
Ministre délégué aux Affaires
intergouvernementales canadiennes
Le territoire du Québec souverain restera tel qu'il est aujourd'hui
Avant la souveraineté
Tant que le Québec fait partie du Canada, son territoire ne peut être modifié sans le consentement de l'Assemblée nationale. La constitution canadienne est très claire à ce sujet : la garantie a été inscrite dans la Loi constitutionnelle de 1871 et elle n'a jamais été remise en question depuis. Cette garantie continuera évidemment d'exister pendant la période de transition durant laquelle le gouvernement du Québec cherchera à conclure une entente de partenariat avec le Canada après une victoire du oui à un référendum. Pendant cette phase de négociation, le Québec fait encore partie du Canada et la constitution canadienne s'y applique comme auparavant.
Après la souveraineté
Au moment où le Québec accédera à la souveraineté au terme de la période de transition déterminée par l'Assemblée nationale, la constitution canadienne cessera de s'appliquer sur son territoire. Son intégrité territoriale sera alors garantie par les principes bien établis du droit international. Selon ces principes, les frontières du Québec telles qu'elles étaient avant l'accession à la souveraineté constituent les frontières du nouvel État. La règle consacrée en droit international est celle de l'utipossidetis juris, ce qui signifie pour l'essentiel : "Tu posséderas ce que tu possèdes déjà". Cette règle s'est rigoureusement appliquée dans tous les cas récents d'accession d'États à la souveraineté. Par exemple, les anciens territoires fédérés de l'Union soviétique sont devenus des États souverains en
conservant leurs frontières antérieures; le respect de ces frontières a d'ailleurs été l'un des critères principaux retenus par la communauté internationale aux fins de la reconnaissance des nouveaux États. Bref, les autres provinces pas plus que le gouvernement fédéral ne pourraient profiter de cette occasion pour réduire ou modifier le territoire du Québec sans son accord.
Le Québec est indivisible
Des parties du Québec auraient-elles le droit de décider de demeurer au Canada?
Aucune règle de droit international ne permet de retenir cette hypothèse. L'idée que l'on pourrait constituer, contre la volonté du Québec, des enclaves étrangères ou rattacher à un autre pays des parties de son territoire une fois le Québec devenu souverain est contredite par le droit international. Cela reviendrait en effet à modifier les frontières du Québec, ce qui est tout à fait contraire aux règles qui ont été appliquées à de nombreuses reprises dans des situations comparables. Le Québec deviendra un pays qui regroupera tous ses citoyens sur son territoire actuel ou il demeurera une province du Canada. Il ne peut pas y avoir de situation intermédiaire.
Une municipalité ou un groupe de municipalités ne pourraient-elles pas emprunter la même voie?
Cela est rigoureusement impossible.
Les résolutions adoptées par certaines municipalités sur la partition du territoire québécois n'ont aucune valeur juridique. Les municipalités ou les villes sont des entités administratives qui existent par la volonté de l'Assemblée nationale et du gouvernement du Québec. Celles-ci n'ont aucun pouvoir leur permettant de décider de leur appartenance ou pas au Québec. L'État québécois exerce sa souveraineté sur l'ensemble de son territoire. Les frontières du Québec, rappelons-le, sont géographiques et non pas
linguistiques ou ethniques.
Le territoire du Québec, c'est..
<> plus de 1 500 000 km2 de superficie, soit un territoire :
- trois fois plus grand que la France
- sept fois plus grand que la Grande-Bretagne
- quarante fois plus grand que la Suisse
<> plus de 10 000 km de frontières
<> plus de 180 000 km2 d'eau douce
<> un potentiel récréo-touristique exceptionnel
<> un bassin de ressources naturelles qui comporte d'importantes ressources forestières, fauniques,
énergétiques, agricoles et minérales
<> une partie significative du fleuve et du golfe Saint-Laurent
La question des droits des autochtones
Les autochtones du Québec, compte tenu des droits qui leur sont reconnus, pourraient-ils demeurer au sein du Canada?
Les peuples autochtones ont certains droits reconnus par la communauté internationale et par le droit international. Tous les textes juridiques du droit international concordent sur le fait que les droits des autochtones s'exercent au sein même des États souverains. Les droits reconnus aux autochtones ne remettent aucunement en cause l'intégrité du territoire des pays; pas plus au Québec, au Canada ou ailleurs. Quelle que soit la portée exacte de ces droits, encore en voie de définition en divers pays comme au sein des Nations Unies, ils ne sauraient être interprétés, selon les spécialistes du droit international, comme
comportant un quelconque droit à la souveraineté. Les peuples autochtones doivent cependant recevoir la garantie explicite que leurs droits existants seront enchâssés dans la constitution du Québec souverain et que ces droits ne pourront pas être modifiés sans leur consentement. C'est ce que prévoyait d'ailleurs le projet de loi sur l'avenir du Québec publié avant le référendum d'octobre 1995. En ce qui concerne plus particulièrement le territoire du nord du Québec, il peut être utile de rappeler que ce qui n'était pas déjà partie du territoire du Québec en 1774 (Acte de Québec), a été annexé à celui-ci par des amendements constitutionnels en 1898 et 1912.
Par ailleurs, rappelons que la convention de la Baie James stipule, à son article 2.1 : « En considération des droits et des avantages accordés aux présentes aux Cris de la Baie James et aux Inuit du Québec, les Cris de la Baie James et les Inuit du Québec cèdent, renoncent, abandonnent et transportent par les présentes tous leurs revendications, droits, titres et intérêts autochtones, quels qu'ils soient, aux terres et dans les terres du Territoire et du Québec, et le Québec et le Canada acceptent cette cession ». La convention du Nord-Est québécois comporte une disposition analogue. Ces conventions ont d'ailleurs été approuvées par des lois adoptées tant par le Parlement fédéral que par l'Assemblée nationale du Québec. Par conséquent, le Québec a entière compétence sur le nord du Québec.
Cinq experts internationaux se prononcent
En 1991, une commission spéciale de l'Assemblée nationale a sollicité l'avis de cinq experts de réputation mondiale sur les questions afférentes à l'accession du Québec à la souveraineté. Le texte de ces experts, intitulé L'intégrité territoriale du Québec dans l'hypothèse de l'accession à la souveraineté, est disponible sur demande. Ces éminents juristes, familiers avec le droit international, ont unanimement reconnu que:
tant que le Québec fait partie du Canada, l'intégrité de son territoire est garantie par le droit constitutionnel canadien;
l'accession du Québec à la souveraineté donnerait instantanément lieu à l'application des principes du droit international et n'entraînerait pas de changements quant au régime des frontières du Québec;
le peuple québécois ne saurait fonder une éventuelle revendication à la souveraineté sur son droit à disposer de lui-même, mais il ne serait pas, pour autant, empêché d'y accéder par des motifs juridiques. Il s'agit là d'une question de fait que le droit international n'approuve ni ne désapprouve : il en prend tout simplement acte;
les droits étendus dont jouissent les peuples autochtones ne peuvent pas être interprétés comme comportant un quelconque droit à la souveraineté;
la protection offerte par le droit international à la minorité anglophone n'a aucun effet territorial;
les personnes résidant dans certaines régions frontalières du Québec ne bénéficient, en tant que telles, d'aucune protection particulière en regard du droit international.
Les cinq experts
Thomas M. FRANCK, « Becker professor » et directeur du Centre pour les études internationales de la Faculté de droit de l'Université de New York (États-Unis);
Rosalyn HIGGINS, Q.C., professeure, London School of Economics (Grande-Bretagne), membre du Comité sur les droits de l'homme des Nations Unies;
Alain PELLET, professeur agrégé de droit public à l'Université de Paris X-Nanterre et à l'Institut d'études politiques de Paris (France), membre de la Commission du droit international des Nations Unies;
Malcom N. SHAW, professeur, Faculté de droit, Université de Leicester (Grande-Bretagne);
Christian TOMUSCHAT, professeur, Institut de droit international, Université de Bonn (Allemagne), président de la Commission du droit international des Nations Unies.
Pour un débat démocratique
Le présent gouvernement a annoncé qu'il tiendra un référendum sur la souveraineté du Québec s'il est réélu. Tous les Québécois et Québécoises seront appelés à prendre part au grand débat que la question cruciale de notre avenir soulèvera. Chacun fera valoir ses convictions. En définitive, c'est le peuple québécois qui tranchera.
Pour que cet exercice démocratique se déroule dans le calme et qu'il assure des lendemains sereins, quel que soit le résultat, il faut recourir à des informations objectives. L'accès à la souveraineté est un phénomène qui s'est produit à de nombreuses reprises depuis cinquante ans. Il suffit d'analyser comment les choses se sont passées ailleurs et de noter quelles règles ont été appliquées. Il faut rester dans le domaine des réalités politiques.
Source : Le Québec et son territoire, Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes, Gouvernement du Québec, 1997
Cette conviction était d'autant plus ancrée qu'elle reposait sur la réalité vécue par plusieurs dizaines de pays qui ont vu le jour depuis la création des Nations Unies en 1945. Puis, soudainement, une étrange réflexion s'est engagée au sujet du morcellement ou de la division du territoire d'un Québec souverain. Les frontières du Québec ne seraient plus délimitées sur une base géographique, mais en ayant recours à des considérations de nature ethnique ou linguistique. C'est la thèse de ceux qu'on appelle les «partitionnistes». Ce qui apparaissait au départ comme une idée saugrenue, une sorte d'utopie de désespérés, s'est répandu comme une rumeur et a grossi sous les effets de la
désinformation et de la surenchère.
La prétention des partitionnistes ne repose pourtant sur aucune assise légale, sur aucun précédent historique. L'idée que des parties du territoire québécois puissent relever de l'administration fédérale ou de celle d'une province après l'accession du Québec à la souveraineté est contredite tant par le droit international que par la réalité observée au cours de l'histoire contemporaine.
Alors, il nous faut revenir à plus de sérénité. Des citoyens de bonne foi peuvent se laisser entraîner dans une sorte de dérive irréfléchie qui sera inévitablement sans lendemain. Il y a des excès auxquels des hommes et des femmes responsables ne peuvent pas se livrer, qu'ils ne doivent pas non plus encourager.
Le débat sur l'avenir du Québec doit faire appel à la raison, à la vérité, aux faits.
On peut défendre ou combattre l'option de la souveraineté avec ferveur et passion certes, mais en préservant, par-dessus tout, les valeurs démocratiques qui nous sont chères. Quelle que soit l'issue du prochain référendum, les Québécoises et les Québécois continueront d'entretenir entre eux et avec leurs voisins canadiens des rapports civilisés, voire cordiaux. Devant cette thèse, il importe que le gouvernement du Québec rétablisse les faits, explique par la présentation de données objectives, reconnues internationalement, l'impossibilité de morceler le territoire québécois.
Comme on le verra, l'affirmation voulant que si le territoire du Canada est divisible, le territoire du Québec l'est aussi, est un énoncé sans fondement juridique. Le Québec est un État, qui comprend un peuple distinct, des institutions politiques et un territoire précis; il existait bien avant que naisse la fédération canadienne dont il est membre. Il représente un des deux peuples qui ont créé cette fédération, dont les fondements, hélas, il y a lieu de le rappeler, ont déjà été modifiés sans son accord et en dépit de son opposition formelle.
Le contenu de ce document ne présume aucunement de la décision que prendra au moment opportun le peuple québécois sur son propre avenir. Il vise tout simplement à rappeler les règles qui ont été appliquées de façon constante à l'époque contemporaine lorsque des peuples, comme le nôtre, ont décidé d'accéder à la souveraineté. Je souhaite que le rappel de ces données contribue à maintenir la qualité profondément démocratique du débat sur l'avenir politique du Québec.
Jacques Brassard
Ministre délégué aux Affaires
intergouvernementales canadiennes
Le territoire du Québec souverain restera tel qu'il est aujourd'hui
Avant la souveraineté
Tant que le Québec fait partie du Canada, son territoire ne peut être modifié sans le consentement de l'Assemblée nationale. La constitution canadienne est très claire à ce sujet : la garantie a été inscrite dans la Loi constitutionnelle de 1871 et elle n'a jamais été remise en question depuis. Cette garantie continuera évidemment d'exister pendant la période de transition durant laquelle le gouvernement du Québec cherchera à conclure une entente de partenariat avec le Canada après une victoire du oui à un référendum. Pendant cette phase de négociation, le Québec fait encore partie du Canada et la constitution canadienne s'y applique comme auparavant.
Après la souveraineté
Au moment où le Québec accédera à la souveraineté au terme de la période de transition déterminée par l'Assemblée nationale, la constitution canadienne cessera de s'appliquer sur son territoire. Son intégrité territoriale sera alors garantie par les principes bien établis du droit international. Selon ces principes, les frontières du Québec telles qu'elles étaient avant l'accession à la souveraineté constituent les frontières du nouvel État. La règle consacrée en droit international est celle de l'utipossidetis juris, ce qui signifie pour l'essentiel : "Tu posséderas ce que tu possèdes déjà". Cette règle s'est rigoureusement appliquée dans tous les cas récents d'accession d'États à la souveraineté. Par exemple, les anciens territoires fédérés de l'Union soviétique sont devenus des États souverains en
conservant leurs frontières antérieures; le respect de ces frontières a d'ailleurs été l'un des critères principaux retenus par la communauté internationale aux fins de la reconnaissance des nouveaux États. Bref, les autres provinces pas plus que le gouvernement fédéral ne pourraient profiter de cette occasion pour réduire ou modifier le territoire du Québec sans son accord.
Le Québec est indivisible
Des parties du Québec auraient-elles le droit de décider de demeurer au Canada?
Aucune règle de droit international ne permet de retenir cette hypothèse. L'idée que l'on pourrait constituer, contre la volonté du Québec, des enclaves étrangères ou rattacher à un autre pays des parties de son territoire une fois le Québec devenu souverain est contredite par le droit international. Cela reviendrait en effet à modifier les frontières du Québec, ce qui est tout à fait contraire aux règles qui ont été appliquées à de nombreuses reprises dans des situations comparables. Le Québec deviendra un pays qui regroupera tous ses citoyens sur son territoire actuel ou il demeurera une province du Canada. Il ne peut pas y avoir de situation intermédiaire.
Une municipalité ou un groupe de municipalités ne pourraient-elles pas emprunter la même voie?
Cela est rigoureusement impossible.
Les résolutions adoptées par certaines municipalités sur la partition du territoire québécois n'ont aucune valeur juridique. Les municipalités ou les villes sont des entités administratives qui existent par la volonté de l'Assemblée nationale et du gouvernement du Québec. Celles-ci n'ont aucun pouvoir leur permettant de décider de leur appartenance ou pas au Québec. L'État québécois exerce sa souveraineté sur l'ensemble de son territoire. Les frontières du Québec, rappelons-le, sont géographiques et non pas
linguistiques ou ethniques.
Le territoire du Québec, c'est..
<> plus de 1 500 000 km2 de superficie, soit un territoire :
- trois fois plus grand que la France
- sept fois plus grand que la Grande-Bretagne
- quarante fois plus grand que la Suisse
<> plus de 10 000 km de frontières
<> plus de 180 000 km2 d'eau douce
<> un potentiel récréo-touristique exceptionnel
<> un bassin de ressources naturelles qui comporte d'importantes ressources forestières, fauniques,
énergétiques, agricoles et minérales
<> une partie significative du fleuve et du golfe Saint-Laurent
La question des droits des autochtones
Les autochtones du Québec, compte tenu des droits qui leur sont reconnus, pourraient-ils demeurer au sein du Canada?
Les peuples autochtones ont certains droits reconnus par la communauté internationale et par le droit international. Tous les textes juridiques du droit international concordent sur le fait que les droits des autochtones s'exercent au sein même des États souverains. Les droits reconnus aux autochtones ne remettent aucunement en cause l'intégrité du territoire des pays; pas plus au Québec, au Canada ou ailleurs. Quelle que soit la portée exacte de ces droits, encore en voie de définition en divers pays comme au sein des Nations Unies, ils ne sauraient être interprétés, selon les spécialistes du droit international, comme
comportant un quelconque droit à la souveraineté. Les peuples autochtones doivent cependant recevoir la garantie explicite que leurs droits existants seront enchâssés dans la constitution du Québec souverain et que ces droits ne pourront pas être modifiés sans leur consentement. C'est ce que prévoyait d'ailleurs le projet de loi sur l'avenir du Québec publié avant le référendum d'octobre 1995. En ce qui concerne plus particulièrement le territoire du nord du Québec, il peut être utile de rappeler que ce qui n'était pas déjà partie du territoire du Québec en 1774 (Acte de Québec), a été annexé à celui-ci par des amendements constitutionnels en 1898 et 1912.
Par ailleurs, rappelons que la convention de la Baie James stipule, à son article 2.1 : « En considération des droits et des avantages accordés aux présentes aux Cris de la Baie James et aux Inuit du Québec, les Cris de la Baie James et les Inuit du Québec cèdent, renoncent, abandonnent et transportent par les présentes tous leurs revendications, droits, titres et intérêts autochtones, quels qu'ils soient, aux terres et dans les terres du Territoire et du Québec, et le Québec et le Canada acceptent cette cession ». La convention du Nord-Est québécois comporte une disposition analogue. Ces conventions ont d'ailleurs été approuvées par des lois adoptées tant par le Parlement fédéral que par l'Assemblée nationale du Québec. Par conséquent, le Québec a entière compétence sur le nord du Québec.
Cinq experts internationaux se prononcent
En 1991, une commission spéciale de l'Assemblée nationale a sollicité l'avis de cinq experts de réputation mondiale sur les questions afférentes à l'accession du Québec à la souveraineté. Le texte de ces experts, intitulé L'intégrité territoriale du Québec dans l'hypothèse de l'accession à la souveraineté, est disponible sur demande. Ces éminents juristes, familiers avec le droit international, ont unanimement reconnu que:
tant que le Québec fait partie du Canada, l'intégrité de son territoire est garantie par le droit constitutionnel canadien;
l'accession du Québec à la souveraineté donnerait instantanément lieu à l'application des principes du droit international et n'entraînerait pas de changements quant au régime des frontières du Québec;
le peuple québécois ne saurait fonder une éventuelle revendication à la souveraineté sur son droit à disposer de lui-même, mais il ne serait pas, pour autant, empêché d'y accéder par des motifs juridiques. Il s'agit là d'une question de fait que le droit international n'approuve ni ne désapprouve : il en prend tout simplement acte;
les droits étendus dont jouissent les peuples autochtones ne peuvent pas être interprétés comme comportant un quelconque droit à la souveraineté;
la protection offerte par le droit international à la minorité anglophone n'a aucun effet territorial;
les personnes résidant dans certaines régions frontalières du Québec ne bénéficient, en tant que telles, d'aucune protection particulière en regard du droit international.
Les cinq experts
Thomas M. FRANCK, « Becker professor » et directeur du Centre pour les études internationales de la Faculté de droit de l'Université de New York (États-Unis);
Rosalyn HIGGINS, Q.C., professeure, London School of Economics (Grande-Bretagne), membre du Comité sur les droits de l'homme des Nations Unies;
Alain PELLET, professeur agrégé de droit public à l'Université de Paris X-Nanterre et à l'Institut d'études politiques de Paris (France), membre de la Commission du droit international des Nations Unies;
Malcom N. SHAW, professeur, Faculté de droit, Université de Leicester (Grande-Bretagne);
Christian TOMUSCHAT, professeur, Institut de droit international, Université de Bonn (Allemagne), président de la Commission du droit international des Nations Unies.
Pour un débat démocratique
Le présent gouvernement a annoncé qu'il tiendra un référendum sur la souveraineté du Québec s'il est réélu. Tous les Québécois et Québécoises seront appelés à prendre part au grand débat que la question cruciale de notre avenir soulèvera. Chacun fera valoir ses convictions. En définitive, c'est le peuple québécois qui tranchera.
Pour que cet exercice démocratique se déroule dans le calme et qu'il assure des lendemains sereins, quel que soit le résultat, il faut recourir à des informations objectives. L'accès à la souveraineté est un phénomène qui s'est produit à de nombreuses reprises depuis cinquante ans. Il suffit d'analyser comment les choses se sont passées ailleurs et de noter quelles règles ont été appliquées. Il faut rester dans le domaine des réalités politiques.
Source : Le Québec et son territoire, Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes, Gouvernement du Québec, 1997
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